I. ANTECEDENTES

1.1.-     Respecto de la Ley N° 29674

La Ley 29674 fue publicada en el diario Oficial El Peruano el 9 de abril del 2011 y dispone:

• La transferencia gratuita favor de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN del terreno de propiedad de la Municipalidad de Villa El Salvador, ubicado en el Lote 1, Mz. K-3, Parcela II, urbanización Parque Industrial del Cono Sur, Villa El Salvador e inscrito en la Partida N° 12332049 del Registro del Registro de Predios de Lima.
• Que la SBN deberá transferirlo a favor de la Central de Asociaciones Empresariales y Empresarios de la Micro y Pequeña Empresa del Cono Sur de Lima (APEMIVES Cono Sur) de conformidad a la Ley N° 28183 – Ley Marco del Desarrollo de Parques Industriales y Ley N° 2151 – Ley General del Sistema Nacional de Benes Estatales.

1.2.-     Sobre la demanda de Amparo interpuesta por la Municipalidad de Villa El Salvador

• El 30 de mayo de 2011, la Municipalidad de Villa el Salvador interpone demanda de Amparo contra la SBN, Congreso de la República y la Central de Asociaciones Empresariales y Empresarios de la Micro y Pequeña Empresa del Cono Sur de Lima (APEMIVES Cono Sur) solicitando se le declare inaplicable la Ley N° 29674 por vulnerar sus derechos de propiedad y al debido proceso.
• Considera que la afectación a su derecho de propiedad se manifiesta en la trasferencia a título gratuito y sin su consentimiento del predio de su propiedad, a favor de la SBN.
• Sustenta la vulneración a su derecho al debido proceso, al considerar que la Ley interfiere indebidamente en el proceso de amparo iniciado por Apemives en su contra; puesto que dispone la transferencia del terreno cuya propiedad se estaba discutiendo judicialmente.
• Asimismo, señala que la norma contraviene lo establecido en la Ley Orgánica de las Municipalidades (En adelante LOM), Ley 27972, en lo referido a mecanismos de transferencia de la propiedad municipal.
• La SBN argumenta que no se afectó el derecho de propiedad de la Municipalidad, toda vez que el inmueble en discusión nunca dejó la esfera dominial del Estado, pues el demandante y el demandado constituyen un solo ente.
• El Congreso de la República afirmó que la Ley constituye un ejercicio regular de una atribución constitucional, y busca lograr el bienestar y desarrollo general de la sociedad en su conjunto.
• A su Vez Apemives señaló que fue el Congreso de la República, el que emitió la Ley 29674 y que la finalidad de la transferencia del referido terreno es la de desarrollar el denominado “Parque Industrial de Villa El Salvador. Que se emitió la Ley ante el incumplimiento del municipio demandante de fomentar el desarrollo de dicho Parque Industrial.
• El Sétimo Juzgado Constitucional de Lima mediante sentencia de fecha 25 de junio del 2012 declaró fundada la demanda al considerar que la Municipalidad es una entidad con personería jurídica de derecho público que posee bienes (muebles e inmuebles) y rentas; y, por tanto, le asiste el derecho de propiedad, que se ve afectado con la trasferencia a título gratuito dispuesta por la norma impugnada.
• La Primera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, con fecha 16 de marzo del 2015 revocó la sentencia apelada y declaró infundada la demanda por estimar que la cláusula de garantía constitucional de la propiedad, consagrada en el artículo 70 de la Constitución, no aplica al dominio estatal, toda vez que la propiedad estatal pretende el logro de fines colectivos o generales, mientras que la propiedad privada busca asegurar un espacio de disfrute individual. Asimismo, concluyó que no se afectó el debido proceso.

 

II. SOBRE LOS BIENES DEL ESTADO Y LA FUNCIÓN DE LA SBN

Mediante Ley N° 29151, se aprueba la Ley General del Sistema Nacional de Bienes del Estado, la cual reconoce a la SBN como ente rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales y como la entidad encargada de normar y supervisar los actos de adquisición, disposición, administración y registro de los bienes estatales que realicen las entidades, con el propósito de lograr una administración ordenada y eficiente. Las Municipalidades forman parte de dicho sistema.

2.1.-     Sobre la definición de bienes estatales

El artículo 3 de la Ley establecía la definición de bienes estatales:

“Son los bienes muebles e inmuebles de dominio público y dominio privado del Estado que tienen como titular al Estado o cualquier entidad que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales”.

Dicha definición de la ley incluía a todos los bienes muebles e inmuebles de dominio público y privado. Posteriormente, el Decreto Legislativo N° 1439, promulgado el 15 de setiembre del 2018 que aprueba el Sistema Nacional de Abastecimiento, en su primera disposición complementaria modificatoria precisa la definición de bienes del Estado:

“Para los efectos de esta Ley, los bienes estatales se circunscriben a los predios, tales como terrenos, áreas de playa, islas, y otros de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan, conforme se establezca en el Reglamento”.

La modificación es importante dado que solo incluye en la definición de bienes del Estado a los predios como terrenos, playas e islas. Esta definición excluye a los terrenos con construcciones y edificios que quedan fuera del ámbito de la Ley N° 29151 y del sistema nacional de bienes del Estado cuyo ente rector es la SBN.

De acuerdo al Decreto Legislativo N° 1439 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 217-2019-EF todos los terrenos con construcciones y edificios pasarán a estar bajo la administración de la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía quien a su vez cumple la función de ente rector del sistema nacional de abastecimiento. Por lo tanto, a la fecha y de acuerdo a la legislación vigente en lo que respecta a bienes inmuebles de propiedad del Estado tenemos un sistema dual: i) los terrenos sin construcción que se encuentran bajo la rectoría de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales; y, ii) los terrenos con construcciones y edificios bajo la rectoría de la Dirección de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas.

2.2.-     Clasificación de los bienes por su alcance o envergadura

Nacional

Bienes que se encuentran bajo la administración de la SBN, Ministerios u entidades adscritas al gobierno Nacional. De acuerdo al artículo 4, literal a) de la Ley N° 29151: “Son aquellos bienes comprendidos en los incisos c), d), e), f), g) y h) del numeral 3 del artículo 2 del Decreto Supremo N° 023-2004- PCM”.

Regional

Bienes bajo la administración de los Gobiernos Regionales. Inicialmente los Gobiernos Regionales asumieron las propiedades de los bienes que correspondían a los antiguos Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR).

Adicionalmente, a la fecha la SBN ha transferido sus competencias a los siguientes Gobiernos Regionales: Callao, Tacna, Arequipa, Lambayeque, Tumbes, San Martín y Amazonas. Entendemos que dicha transferencia debe significar ejercicio de competencias funcionales, así como transferencia de propiedad de predios en el ámbito de su respectiva jurisdicción, salvo bienes de alcance nacional.

Municipal

Bienes bajo la administración de las municipalidades distritales y locales. El artículo 56 de la Ley Orgánica de Municipalidades define los bienes municipales.

Cabe tener en cuenta que de acuerdo a cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática existirían 196 municipalidades provinciales y 1,655 municipalidades distritales por lo que en este nivel de gobierno existe una gran dispersión y muchas veces falta de capacitación en la gestión de los predios de su propiedad y en la ejecución de proyectos sobre los mismos. Sin perjuicio de ello, la Constitución reconoce la titularidad de los bienes municipales.

Las Municipalidades se encargan de la administración y disposición de los bienes de propiedad municipal y aplicarán la Ley 29151 de manera supletoria y en lo que corresponda.

III. Sobre la posibilidad de transferir propiedad del Estado

3.1.-     A favor de un particular

Si un particular desea adquirir la propiedad de un bien de dominio privado del Estado, la Ley N° 29151 le establece las siguientes opciones: i) Subasta pública, ii) venta directa y iii) permuta. Todas a título oneroso y a valor comercial.

La norma privilegia la subasta como mecanismo de transferencia. Ello al ser un procedimiento que incentiva la participación de la mayor cantidad de postores y con ello genera incentivos para la transparencia y para el aumento el precio del bien.

La venta directa es excepcional y solo procede en casos específicamente establecidos en la ley. La permuta en la práctica es una figura muy poco usada.

De tal forma que la Ley N° 29151 establece los procedimientos mediante los cuales un particular podría adquirir propiedad estatal y por ello en principio no se requeriría una ley específica para aprobar una transferencia a favor de privados (salvo situaciones muy excepcionales).

3.2.-     A favor de otra entidad pública

Los artículos 62 y 63[1] del Reglamento de la Ley N° 29151 reconocen la transferencia predial a título gratuito u oneroso entre entidades públicas.

La Ley Orgánica de Municipalidades reconoce expresamente la posibilidad de donar o permutar bienes con otra entidad pública.

Por lo tanto, existe normativa expresa que regula la transferencia en propiedad entre entidades públicas. De igual forma, en principio, no se requeriría una ley expresa, salvo situaciones muy excepcionales.

IV. Sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional.

El Tribunal mediante sentencia de fecha 11 de diciembre del 2018 en el expediente No, 03631-2015-PA/TC declaró fundada la demanda de amparo por considerar acreditada la violación al derecho de propiedad. Los principales argumentos son:

• Las personas jurídicas, tanto públicas como privadas, son titulares de algunos derechos fundamentales y en tanto así lo permita la naturaleza del derecho fundamental.

• Respecto a la vulneración al derecho al debido proceso, el Tribunal considera que dicho argumento invoca hechos que no se encuentran dentro del ámbito constitucionalmente protegido de este derecho. Por ello desestima dicho extremo de la demanda.

4.1.-     Sobre la Vulneración del Derecho de Propiedad.

La sentencia señala que, en reiteradas ocasiones el Tribunal ha manifestado que el derecho de propiedad se caracteriza por ser un derecho pleno e irrevocable:

1. a) un derecho pleno, en el sentido de que le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; y
2. b) un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende de la propia voluntad del titular y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero; salvo las excepciones que prevé expresamente la Constitución Política.

Por ello, las restricciones admisibles para su goce y ejercicio deben i) estar establecidas en la ley; ii) ser necesarias; iii) ser proporcionales, y iv) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.

El artículo 70 de la Constitución contempla la posibilidad legítima de privar la propiedad, por razones de seguridad nacional o por exigencias de seguridad pública. En ese sentido, el Tribunal ha considerado que se está ante supuestos inconstitucionales de privación de derecho de la propiedad, en los siguientes casos:

1. No exista Ley del Congreso que declare la expropiación sino otra norma con rango de ley.
2. Exista ley del Congreso que declare expropiación, pero no exprese o señale alguno de los motivos contemplados en la Constitución, para que proceda la expropiación, o se fundamente en motivos distintos.
3. Exista ley del Congreso que señale algunos de los motivos de expropiación contemplados en la Constitución, pero esta se produce sin indemnización.

La Ley que ha privado de la propiedad a la Municipalidad, no declara la expropiación, tampoco expresa los motivos contemplados en la Constitución para que proceda, ni menos aún señala monto indemnizatorio, por lo que no cumple con los parámetros constitucionales para transferir la propiedad. En puridad no es una ley expropiatoria.

Por ello, la sentencia considera que la norma impugnada, transgrede el bloque constitucional en materia de transferencia de bienes municipales (conformado por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades). Tales normas constituyen el parámetro de control que sirve para determinar si se han cumplido con las exigencias normativas para que opere la trasferencia de un bien municipal. Así tenemos que según los artículos 195 y 196 de la Constitución, se constituye como propiedad de las Municipalidades: sus rentas y bienes. Estos últimos pueden ser muebles e inmuebles, y su administración corresponde exclusivamente a la entidad edil. A su vez, según los artículos 59 y 64 de la Ley Orgánica de Municipalidades, ninguna de las modalidades allí expresadas para disponer del bien (Disposición a título oneroso y donación de bienes inmuebles), han sido utilizadas en la transferencia del bien sub litis.

4.2.-     Sobre los votos singulares para que se declare improcedente demanda

Los Magistrados Ledesma y Sardón de Taboada plantean los siguientes fundamentos:

• La controversia radica en definir si la Ley N° 29674 ha infringido la Ley Orgánica de Municipalidades. Consideran que se trata de una controversia entre entidades públicas que no es susceptible de ser ventilada en el proceso de amparo, cuya naturaleza es la urgencia y la protección de los derechos fundamentales de las personas. En todo caso deberá ser resuelto por las vías procedimentales correspondientes.
• Consideran que de los fundamentos que se esgrimen en la sentencia, se desprende, equivocadamente i) que el dominio que la municipalidad tiene sobre determinados predios sería similar a la propiedad privada; y ii) que el procedimiento de expropiación del artículo 70 de la Constitución también le resulta aplicable a una municipalidad, a pesar que es consabido que los bienes municipales y estatales, en general, tienen en sí un fin público; mientras que, la expropiación tiene como finalidad intervenir en la propiedad privada para anteponer un fin público a los fines particulares.

V. ALGUNOS COMENTARIOS FINALES A LA SENTENCIA

5.1.-     Sobre la Ley N° 29674

Conforme a lo antes indicado, consideramos que, de manera excepcional, por Ley se podría establecer un procedimiento distinto a lo establecido en la Ley N° 29151 pero siempre y cuando la excepción sea razonable y legítima, y de preferencia se mantenga la transferencia onerosa y a valor comercial. Ello constituye una garantía fundamental del sistema de transferencia de bienes estatales y que no debería ser alterada.

En el presente caso, un elemento adicional en el análisis es que el bien materia de transferencia es de propiedad municipal.  Al respecto, conforme se indica en la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, la LOM establece que para transferir un bien municipal se debe considerar los siguientes supuestos: i) Subasta pública, ii) excepcionalmente, por donación, siempre que sea a favor de otro organismo público, y iii) por permuta a otra entidad pública.

Respecto de las Leyes Orgánicas es importante tener en cuenta que la Constitución Política de 1993 en su artículo 106, establece:

“Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”.

Por lo tanto, para la aprobación de una Ley Orgánica se requiere de una mayoría calificada (más de la mitad de miembros del Congreso) a diferencia de una Ley ordinaria para cuya aprobación solo se requiere mayoría simple (Más de la mitad del número de asistentes). Por ello, siendo ambas normas leyes; las Leyes orgánicas tendrían mayor jerarquía al ser aprobadas por una mayoría calificada y por regular temas específicos.

5.2.-     Sobre el alcance del derecho de propiedad de bienes municipales

La Constitución Política de 1993 establece:

“Artículo 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (…)

Artículo 195.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: (…) 3. Administrar sus bienes y rentas.

Artículo 196.- Son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad (…)”.

Es decir, la Constitución expresamente reconoce que: i) Los Municipios tienen autonomía económica y administrativa. ii) Los bienes inmuebles de propiedad municipal se encuentran bajo su administración.

Teniendo en cuenta ello, consideramos que la Ley N° 29674 vulnera normas constitucionales al disponer la transferencia de un bien municipal por Ley del Congreso, sin intervención municipal y a título gratuito.

Sin perjuicio de lo antes indicado y respecto del alcance del derecho de propiedad, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en múltiples sentencias, entre ellas en la STC Exp. Nº 0008-2003-AI/TC establece:

(…) Para el derecho constitucional la propiedad no queda enclaustrada en el marco del dominio y de los derechos reales, sino que abarca y se extiende a la pluralidad in totum de los bienes materiales e inmateriales que integran el patrimonio de una persona y que, por ende, son susceptibles de apreciación económica.

Es decir, se reconoce el alcance del derecho de propiedad al patrimonio en su conjunto de una persona (natural o jurídica) tanto de bienes materiales o inmateriales, así como sus activos y pasivos y que por lo tanto sean susceptibles de valoración económica. Consideramos que el contenido del derecho de propiedad (entendido como el patrimonio de una persona y que, por lo tanto, cualquier afectación al patrimonio vulnera el derecho) es perfectamente aplicable a la propiedad estatal y municipal en particular.

Asimismo, en la sentencia del expediente Nº 048-2004-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha establecido:

“Al respecto, y a efectos de la protección de la propiedad, nuestra Constitución no distingue entre propiedad pública y privada. En efecto, el artículo 70° de nuestra Ley Fundamental, cuando establece que el derecho de propiedad es inviolable y que el Estado lo garantiza, no sólo se limita a la protección de la propiedad de los particulares, sino también de la propiedad pública”.

Dicho ello, nuevamente llegamos a la conclusión que la Ley N° 29674 que dispone la transferencia de un bien Municipal sin intervención municipal, claramente afecta su patrimonio y su derecho de propiedad y vulnera el artículo 196 de la Constitución.

5.3.-     ¿Los bienes de dominio privado del Estado son similares a los bienes de propiedad privada?

Alguna doctrina e incluso pronunciamientos del Tribunal Constitucional (como en la sentencia materia de análisis) busca equiparar los bienes de dominio privado del Estado con los bienes de propiedad privada; sin embargo, consideramos que no existe dicha equiparidad. Entre otros argumentos, por los siguientes:

• El bien de dominio privado se encuentra regulado por normas y principios del derecho administrativo. En el caso peruano por la Ley N° 29151 y su Reglamento y de manera residual por el Código Civil.

• El particular puede donar, alquilar o vender su propiedad privada cuando mejor lo considere y al valor que estime pertinente. Para transferir el Estado debe tasar sus bienes a valor comercial.
• El Estado solo puede transferir o celebrar actos de administración en los supuestos establecidos en la norma.

Por lo tanto, no son bienes similares ni equivalentes.

5.4.-     Sobre la expropiación y los bienes estatales.

La expropiación es una institución que se encuentra regulada en el artículo 70 de la Constitución Política de 1993 y en el TUO de la Ley de Expropiación aprobado por Decreto Supremo N° 011-2019-VIVIENDA. De acuerdo a la Constitución el Estado solamente puede expropiar por causales de i) necesidad pública y/o ii) interés social.

A su vez, el artículo 4.4 del Decreto Legislativo N° 1192 define la expropiación como:

“Es la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada sustentada en causa de seguridad nacional o necesidad pública, autorizada únicamente por ley expresa del Congreso de la República a favor del Estado, a iniciativa del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales y previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio, conforme al artículo 70 de la Constitución Política del Perú y las reglas establecidas en el presente Decreto Legislativo”.

La norma reconoce a la expropiación como un mecanismo de transferencia forzosa de la propiedad privada, sustentada en causales seguridad nacional o necesidad pública. Ante ello, el propietario solo tendría la posibilidad de discutir el valor que debe recibir en pago. Por lo tanto, la expropiación se aplica solo a propiedad privada y no sobre propiedad estatal.

En caso se requiera de un predio de propiedad estatal para la ejecución de un proyecto de infraestructura, no se requiere de Ley expropiatoria (al no ser propiedad privada). El procedimiento se establece en el artículo 41 del TUO de la Ley de Expropiación. Por ello, no corresponde analizar la figura de la expropiación en el caso de afectación de bienes de propiedad estatal.

Por lo tanto, estamos de acuerdo con la sentencia que declara fundada la demanda de amparo interpuesta por la Municipalidad de Villa El Salvador para que se le declare inaplicable la Ley N° 29674 pero no compartimos varios de los argumentos que sustentan dicho fallo.

Artículo originalmente publicado en el blog Bitácora Inmobiliaria de Enfoque Derecho.

Para acceder, visite este link: https://bit.ly/2WqFVad