El Texto Único Ordenado de la Ley 29090[1] – Ley de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones define como edificación: “El resultado de construir una obra sobre un predio, que cuente como mínimo con proyecto de habilitación urbana aprobado; y, cuyo destino es albergar al hombre en el desarrollo de sus actividades. Comprende las instalaciones fijas y complementarias adscritas a ella.”

El artículo 41 del Reglamento de la Ley establece que: las edificaciones son “obras de carácter permanente, cuyo destino es albergar al hombre en el desarrollo de sus actividades”. Esta definición también es recogida por la Norma Técnica G.040 del Reglamento Nacional de Edificaciones.

De acuerdo a las normas citadas, tenemos que serán edificaciones y por lo tanto requerirán licencia para poder construirlas: i) Las obras de carácter permanente que comprendan instalaciones fijas y complementarias adscritas a ellas. Ii) Las obras destinadas a albergar al hombre en el desarrollo de sus actividades.

A su vez, la Ley Orgánica de Municipalidades establece:

• La facultad de los Municipios provinciales para regular de manera general el proceso constructivo en su jurisdicción. Es decir, pueden dictar normas que regulen o planifiquen el proceso en la provincia[2]. A la fecha existirían 196 Municipalidades provinciales, de las cuales muy pocas tendrán capacidad técnica y/o voluntad política para regular adecuadamente el desarrollo urbano y/o las construcciones.
• La facultad de los Municipios distritales de otorgar las licencias de edificación en su jurisdicción. A la fecha existirían 1678 Municipalidades distritales y solo un pequeño porcentaje tendría capacidad técnica y voluntad política suficiente para otorgar licencias y sobre todo fiscalizar el proceso.

El proceso edificatorio tiene las siguientes etapas:

• Presentación del proyecto: que implica el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley[3], en función a la modalidad aplicable. Aquí se generan grandes complicaciones debido a las exigencias excesivas o ilegales de muchos Municipios.
• Otorgamiento de licencia de edificación: en caso se hayan cumplido los requisitos y dependiendo si el procedimiento es de aprobación automática o evaluación previa. Aquí el problema se manifiesta por el retraso en la obtención de la licencia.
• Ejecución del proyecto: periodo en el que se encuentra vigente la licencia y en donde se deben ejecutar las construcciones. En esta etapa es fundamental la adecuada fiscalización municipal. Que verifique el cumplimiento del proyecto presentado y sobre todo la calidad edificatoria. Sin embargo, ello no siempre se da.
• Conformidad de obra: culminada la construcción, la Municipalidad debe verificar que las obras se hayan ejecutada de acuerdo al proyecto presentado. Si todo concuerda, se otorga la conformidad. En la práctica un gran número de proyectos tendrán modificaciones en su ejecución y por ello la ley establece procedimientos para evaluar y/o aprobar las modificaciones.
• Declaratoria de fábrica: En estricto, son los planos de la obra ejecutada visados por autoridad municipal que permiten su inscripción en Registros Públicos una vez emitida la conformidad de obras.

La obtención de la licencia de edificación es fundamental para la ejecución formal de gran número de proyectos constructivos y que son muy necesarios para coadyuvar al crecimiento económico[4] del país y más aún en la actual época de pandemia. Por ello es conveniente identificar los principales problemas que aquejan dicho procedimiento y que en realidad se vienen reiterando en los últimos años sin que encontremos una solución efectiva y eficaz.

En el año 2008 la IFC – Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial efectuó el estudio: “Midiendo las Barreras administrativas a nivel Municipal – Reporte Perú[5]”  en donde analiza la situación de los permisos de construcción. Allí se indica que: “Diversos estudios sobre el tema evidencian que los trámites para obtener un permiso de construcción o una licencia de funcionamiento constituyen una de las áreas prioritarias en la agenda de las reformas. El clima de inversiones está limitado por un conjunto de factores que frenan la inversión privada.” Asimismo, establece que los principales problemas que enfrenta el mercado de construcción o de permisos de construcción para el desarrollo de negocios son:

• Lo poco predecible que resulta el marco legal y regulatorio.
• Las barreras burocráticas[6].
• La excesiva regulación. El trámite para obtener el permiso de construcción es
• considerado, por parte de los inversionistas, como complejo, costoso y largo.
• El grado de informalidad del sector privado.
• El grado de informalidad de las construcciones[7].

Por otro lado, de acuerdo al reporte Doing Business 2009, para obtener un permiso de construcción en el Perú se requerían 21 trámites, 210 días y un costo equivalente al 139.7% del PBI per cápita, variables que ubican al país en el puesto 115 de 181 del ranking. El reporte Doing Business 2013 indicaba que, en lo relacionado al trámite de licencia de edificación, el Perú ocupaba el puesto 86 y ello significaba haber subido 18 puntos con relación al 2012. La edición del 2015 establecía que el Perú se ubica en el puesto 87 entre 189 países en el rubro Manejo de Permisos de Construcción. Con lo cual la constante en todos eso años es la evidencia de lo mal gestionado que se encontraban los permisos de construcción y ello se manifiesta en nuestra ubicación en el ranking.

A la fecha, creemos que la situación es igual o peor a la identificada en el reporte IFC – Corporación Financiera Internacional y ello, pese a algunos esfuerzos importantes del Estado y del sector privado. Al respecto, el reporte Doing Business en el Perú [8]del 2020 establece entre sus principales hallazgos en el sector construcción:

• El plazo de obtención de permisos de construcción varía dependiendo del Municipio. Oscilarían en promedio entre 5 a 8 meses. Los costos del proceso también varían.
• Los indicadores de calidad de control o verificación del proceso de construcción también son muy variables entre las distintas Municipalidades.
• Los permisos de construcción requieren de 3 y 6 trámites más que el promedio de los países latinoamericanos y OCDE de altos ingresos. El proceso es más complejo.
• Identifica como oportunidades de mejoras: i) La simplificación de trámites antes de la construcción. Ii) La promoción de regulaciones claras y actualizadas. Iii) La participación del sector privado en el proceso de emisión de licencias de edificación. Se indica que los Revisores Urbanos[9] son una alternativa para fortalecer y acelerar el proceso de licencia de edificación; pero que aún falta su consolidación. iv) Es necesaria la apuesta por el uso de nuevas tecnologías.

Por lo tanto y más allá de la revisión de los documentos indicados, los problemas identificados desde el 2008 se mantienen y no han encontrado una solución adecuada. Así, por ejemplo, sobre el tema de eliminación de trabas y/o barreras burocráticas, tenemos que de manera permanente y reiterada Indecopi se viene pronunciando y ha llegado a establecer los siguientes criterios generales:

• No procede fijar el cobro del procedimiento de habilitaciones urbanas y/o licencia de edificación en función al valor de la obra.
• No procede fijar el cobro del procedimiento de habilitaciones urbanas y/o licencia de edificación sin tomar en cuenta el tope máximo que es una UIT.
• No procede exigir requisitos adicionales a los establecidos en la Ley.
• No procede que los Municipios soliciten el pago de aportes en porcentajes mayores a los establecidos en el Reglamento Nacional de Edificaciones.

Sin embargo y pese a los reiterados pronunciamientos de INDECOPI, muchos Municipios siguen efectuando dichas exigencias ilegales, con lo cual el procedimiento de barreras burocráticas no sería un elemento que disuada a los Municipios.

En el panorama descrito creemos que es importante ir logrando por lo menos, pequeños avances:

• Que cada vez tengamos un mayor número de Municipios en Lima y provincias que trabajen de manera competente y profesional la emisión de permisos de construcción. Capacitar y dotar de personal entrenado y suficiente a casi dos mil municipios es bastante complicado y más aún con la altísima rotación de personal.
• Buscar consolidar el accionar de los Revisores Urbanos y que los Municipios no limiten o cuestiones injustificadamente sus actuaciones. Teniendo en cuenta que los revisores urbanos solo evalúan ante proyectos y proyectos (con la emisión de licencias), valdría la pena discutir si también deberían evaluar las conformidades de obras.
• La informalidad es un fenómeno transversal, nacional y que abarca a todas las actividades económicas. La informalidad en el sector construcción es altísima y progresivamente se deben implementar políticas públicas para ir reduciéndola.
• Seguir buscando cierta uniformidad y la aplicación de criterios comunes entre los Municipios. Obviamente respetando la gran diversidad del territorio nacional.

Finalmente, releyendo el informe del IFC – Corporación Financiera Internacional del año 2008, parecería que el tiempo se hubiera detenido y los problemas allí identificados se mantienen exactamente igual. Por ello todos los involucrados en el sector inmobiliario y construcción tenemos mucho espacio para proponer mejoras y tratar de dinamizar el sector. ¡La actual situación económica y sanitaria lo exige!

Artículo originalmente publicado en el boletín del Gremio de Construcción e Ingeniería de la Cámara de Comercio de Lima.

Para acceder, visite este link: https://bit.ly/2WqFVad

[1] En sus poco más de trece años de vigencia la Ley ha tenido once modificaciones: Ley N.º 29300, Ley N.º 29476, Ley N.º 29566, Ley N.º 29898, Ley N.º 30056, Ley N.º 30230, Decreto Legislativo N.º 1225, Ley N.º 30494 y Decreto Legislativo N.º 1287, Decreto Legislativo 1426 y Decreto Legislativo 1469.

[2] En virtud al principio de unidad regulado por artículo 2.4. de la Ley 30494 (ley que modifico la Ley 29090), las normas dictadas por los Municipios no pueden ir en contra de ninguna norma de alcance nacional o regional.

[4] Hacia fines del 2020 el presidente del BCR, Julio Velarde estimaba que el sector construcción crecería 17.4% en el 2021 y 3.8% en el 2022. A la fecha dichas estimaciones se habrían ajustado a la baja.

[5] http://documents1.worldbank.org/curated/en/511031468099275676/pdf/Peru-Municipal-scorecard-2008-midiendo-las-barreras-administrativas-a-nivel-municipal.pdf

[6] El informe indica que el 65% de los procedimientos iniciados ante la Comisión de Acceso al Mercado para denunciar la existencia de barreras burocráticas, se dirige contra las autoridades municipales.

[7] Se estimaba que el 80% de las construcciones en el Perú es informal

[8] https://espanol.doingbusiness.org/es/reports/subnational-reports/peru

[9] Los Revisores Urbanos son profesionales registrados y autorizados por el Ministerio de Vivienda para otorgar a nivel nacional la aprobación de proyectos y proyectos de habilitación urbana y/o edificación de la Modalidad B, C y D. Su labor ha sido resistida por los Municipios.